Gerencia Ambiental

El desarrollo del Derecho Ambiental de nuestro país comenzó a fines del Siglo XIX en el Riachuelo, con motivo de la preocupación por la salubridad de la población ribereña por causa de la actividad de los saladeros de carnes .

No debemos asombrarnos entonces de que en nuestros días, en el inicio del Siglo XXI, el Derecho Ambiental alcance su máxima trascendencia histórica desde aquellos humildes comienzos. Ni tampoco que esta circunstancia vincule nuevamente el Derecho Ambiental con el Riachuelo.

Se trata del juicio “Mendoza, Beatriz y otros c. Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental de la Cuenca Matanza-Riachuelo” (en adelante, la “Causa Riachuelo”), una megacausa judicial donde fueron demandados ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) nada menos que el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante llamadas colectivamente las “jurisdicciones demandadas”), 44 empresas, 14 municipios y una sociedad del Estado, la Coordinación Ecológica Área Metropolitana S.E. (CEAMSE).

Pero la relevancia de la “Causa Riachuelo” no solo está dada por la cantidad y envergadura de los demandados: el monto en juego asombra por su magnitud, completamente inaudita en nuestro país: nada menos que U$D 3.500.000.000 (leyó bien: tres mil quinientos millones de dólares).

En este artículo intentaremos hacer un análisis de esta, la causa ambiental más importante de la historia argentina, cuya resolución final está destinada a establecer un antes y un después en el desarrollo del Derecho Ambiental argentino.

Este trabajo sobre la “Causa Riachuelo” no consiste en un análisis jurídico, aunque sí delinearemos los principales argumentos esgrimidos por los demandantes y las principales defensas opuestas por las empresas demandadas. Nuestra idea es ofrecer un panorama que ilustre acerca de la trascendencia de la “Causa Riachuelo” para el futuro no solo del medio ambiente, sino también de la industria, la política gubernativa e incluso la economía de nuestro país.

La demanda que dio origen a la “Causa Riachuelo” fue interpuesta el 14 de julio de 2004 ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN). Está compuesta por tres rubros indemnizatorios: daños a la salud supuestamente sufridos por los reclamantes, daño ambiental colectivo provocado en la Cuenca Matanza-Riachuelo (CMR) y daño moral colectivo.

El total general del reclamo por los daños a la salud alegados por los demandantes ascendía a la suma de U$D 1.700.000 (un millón setecientos mil dólares). Sin embargo, los demandantes originarios solicitaron la constitución de un Fondo de Compensación Ambiental por la suma de U$D 500.000.000 (quinientos millones de dólares).

En respaldo de sus afirmaciones, los demandantes originarios citaron informes sobre la contaminación de la CMR preparados por la Fundación Greenpeace, el Defensor del Pueblo de la Nación y la Auditoría General de la Nación, así como diversos artículos periodísticos. También citaron los Informes conocidos como JICA I y JICA II, realizados sobre el Polo Petroquímico de Dock Sud (PPDS). Asimismo, ofrecieron como prueba un estudio denominado “Sisteval-Cowi” realizado hace más de una década sobre varias empresas de la CMR.

La demanda estuvo más de dos años bajo la consideración de la CSJN, sin ser notificada a los demandados.

El 20 de junio de 2006, el tribunal se declaró competente para entender respecto de los reclamos concernientes a la prevención, recomposición y resarcimiento del daño ambiental colectivo en la CMR, en los términos de la Ley General del Ambiente 25.675.

Sin embargo, la CSJN, se declaró incompetente para conocer con respecto al reclamo por el resarcimiento de daños y perjuicios planteado por los demandantes originarios, indicando que éstos debían canalizarse ante los tribunales ordinarios de primera instancia.

De este modo, la “Causa Riachuelo” quedó circunscripta al reclamo por daño ambiental provocado en la CMR, quedando fuera de la misma todo reclamo por daños individuales a la salud.

El 24 de agosto de 2006, un grupo de organizaciones no gubernamentales (ONGs) se presentó ante la CSJN a través de un escrito que constituyó una significativa ampliación de la demanda original, solicitando que se los admitiese como parte en el proceso en carácter de “terceros interesados”.

Conformaban dicho grupo la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN); la Fundación Greenpeace; el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS); y la Asociación de Vecinos de la Boca (en adelante, las “ONGs”). La CSJN rechazó la intervención de otras entidades que también solicitaron ser tenidas como “terceros interesados”.

La demanda de las ONGs se limitó –tal como lo estableció la CSJN- solamente al daño ambiental colectivo. Sin embargo, las ONGs solicitaron que se condene a los demandados “a llevar adelante todas las inversiones necesarias para evitar que continúe la contaminación y para remediar lo ya contaminado”. Según las cifras preliminares aportadas por la SADS, dicha inversión ascendería a no menos de U$D 3.500.000.000 (tres mil quinientos millones de dólares).

El 24 de agosto de 2006, la CSJN autorizó la intervención como tercero del Defensor del Pueblo de la Nación.

El 5 de septiembre de 2006 se desarrolló la primera Audiencia Pública de la “Causa Riachuelo”, convocada por la CSJN. Según los hallazgos del primer Informe de Avance presentado en esa oportunidad por la Dra. Romina Piccoloti a la Excma. Corte (Filmina 22), la contaminación de origen cloacal es la que tiene mayor incidencia en el deterioro ambiental de la CMR: nada menos que el 80,6% de las descargas contaminantes corresponden a líquidos cloacales sin tratamiento.

En tanto, la contaminación de origen industrial debe discriminarse de la siguiente manera:

Durante su exposición en la Audiencia Pública del 5 de septiembre de 2006, la Dra. Picolotti no ofreció mayores precisiones acerca de la conducta estatal vinculada con la contaminación del Riachuelo. No contestó las acusaciones de desidia y desinversión estatal, desvío de fondos , ni de ineficacia de los controles a lo largo de las últimas décadas.

En esa oportunidad, la funcionaria se limitó a presentar el Plan Integrado para el Saneamiento de la CMR, en el cual se identificaron cuatro aspectos principales:

La proyección financiera contemplaría mayormente la implementación de medidas para el “cese” de la contaminación (saneamiento) y medidas mitigadoras del impacto social de la contaminación. Sin embargo, no parece haber contemplado el costo de la “remediación” de lo ya contaminado. El rubro “espejo de agua” del componente “Saneamiento” (U$D 79 millones) parece insuficiente en este sentido.

Es importante recordar que las ONGs solicitaron que se condene a los demandados “a llevar adelante todas las inversiones necesarias para evitar que continúe la contaminación y para remediar lo ya contaminado”. Si se resta el componente social, que estaría a cargo del Estado; y se adiciona una cifra que razonablemente permita la remediación de lo ya contaminado, el monto en juego no sería inferior a U$D 3.500.000.000 (tres mil quinientos millones de dólares).

Fue en la Audiencia Pública del 5 de septiembre de 2006 cuando las empresas demandadas negaron por primera vez ser responsables de la contaminación de la CMR, lo cual generó comentarios irónicos entre los representantes de las ONGs, que afirmaron ante los medios de comunicación que las empresas eludían su responsabilidad y jugaban al “gran bonete”.

En esa oportunidad, las empresas demandadas esbozaron varios de los argumentos de hecho que luego ampliarían en la contestación de demanda.

El 20 de febrero de 2007 se desarrolló la segunda Audiencia Pública en el marco de la “Causa Riachuelo”. En esta oportunidad, la Secretaria de la SADS, Dra. Romina Picolotti, fue la única expositora, en representación de todas las jurisdicciones demandadas. La Dra. Picolotti informó a la CSJN acerca de las medidas adoptadas respecto del Plan Integrado para el Saneamiento de la CMR.

El 23 de febrero de 2007, la CSJN ordenó la intervención de la Universidad de Buenos Aires (UBA) para que informe sobre la factibilidad del Plan presentado por la Dra. Picolotti en representación de todas las jurisdicciones demandadas.

La UBA, representada por su Rector, el Dr. Rubén Hallú, presentó en el expediente judicial un Informe de Avance que expone una visión crítica sobre el Plan de Saneamiento de la CMR.

El Informe de Avance de la UBA fue elaborado por un grupo interdisciplinario de profesores provenientes de las Facultades de Arquitectura, Diseño y Urbanismo; Ingeniería; Medicina; Farmacia y Bioquímica; Derecho; Veterinarias; Agronomía; Ciencias Exactas; Ciencias Económicas y Ciencias Sociales.

La Universidad puntualizó que el material remitido por la SADS no era completo y que se respaldaba en datos obtenidos en 1994 (durante la gestión de María Julia Alsogaray). También criticó la falta de estudios epidemiológicos y la precipitación de la SADS en los siguientes términos: “… existen muchos ejemplos en Argentina y en otros países donde, ante la urgencia por mostrar la implementación de estas medidas, se ha llegado a los dos peores escenarios posibles que son o la ausencia de efectividad de las acciones emprendidas o el empeoramiento de la situación que se pretendía solucionar, en ambos casos con un alto costo financiero, social y político.”

El 4 de julio de 2007 tuvo lugar la tercera Audiencia Pública de la “Causa Riachuelo”, en la cual se discutió el Informe de Avance de la UBA y se ventilaron las críticas efectuadas por técnicos y científicos de dicha institución al Plan Integral para el Saneamiento de la CMR. El mismo fue defendido por la Dra. Picolotti y por representantes del Ministerio de Salud de la Nación.

Las empresas Antívari, Orvol y Tagsa coincidieron en criticar la irrazonabilidad del plan oficial de erradicar a los depósitos de productos químicos del Polo Petroquímico de Dock Sud, alegando que los mismos no representan un riesgo significativo para el ambiente o la salud. Expresaron también que la SADS no respalda su decisión en criterios técnicamente sustentables y que busca simplemente un efecto mediático.

El único avance concreto que la SADS y las jurisdicciones demandadas exhibieron en esa oportunidad fue la conformación de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR), que representó un logro en cuanto a la coordinación institucional. La Ley Nacional 26.168 por la cual ACUMAR fue creada recibió el aval de todas las jurisdicciones demandadas, a través de un convenio suscripto por las mismas.

Cabe señalar que el Plan Integral de Saneamiento de la CMR, fue aprobado por el Comité Directivo de ACUMAR a través de la Resolución ACUMAR 08/07 y publicado en el Boletín Oficial del 22 de enero de 2008.

Recién el 28 de agosto de 2007 la CSJN corrió traslado de la demanda a las jurisdicciones y las empresas demandadas. En esa resolución, la CSJN estableció varias reglas especiales para la contestación de demanda, invocando “la excepcional naturaleza” de la “Causa Riachuelo”. Por ejemplo, la CSJN advirtió que no admitiría la interposición de las defensas conocidas como “excepciones previas” (que deben resolverse en forma previa a la contestación de demanda).

La cuarta Audiencia Pública, en la que se presentaron las contestaciones de demanda, fue realizada el 28 de noviembre de 2007 y tomó 3 días. Los demandados debieron exponer en un informe verbal los principales argumentos vertidos en su contestación de demanda. Fue la Audiencia Pública más “mediática” de la “Causa Riachuelo” y allí fue donde quedó trabada la litis entre demandantes y demandados.

Desde entonces, la CSJN corrió traslado a los demandantes de las contestaciones de demanda, y aún no se produjeron novedades relevantes en el proceso en lo que va de 2008.

Cuando convocó a la cuarta Audiencia Pública, la CSJN ordenó también que la SADS presentara un listado completo y actualizado de todas las empresas ubicadas en la CMR que realicen actividades contaminantes, discriminando por actividad y riesgo.

Se calcula que no menos de 3.500 empresas están radicadas en la CMR, lo cual también dio lugar al planteo de numerosas empresas demandadas en el sentido que correspondía citar a la totalidad de ellas al proceso.

Los demandantes invocaron la “responsabilidad colectiva y solidaria” de todos los demandados.

La responsabilidad colectiva se aplica cuando, ante la insuficiencia o imposibilidad de prueba para individualizar a un responsable singular, la condena a resarcir se aplica sobre cuantos hayan tenido alguna vinculación acreditada con las circunstancias de tiempo y lugar en que el daño se produjo. La responsabilidad solidaria implica que la totalidad de la condena puede recaer sobre uno cualquiera de los miembros de ese “grupo de posibles responsables”, que en todo caso puede iniciar acciones de repetición para las demás.

Hay 44 empresas demandadas, pero éstas solicitaron que sean citadas al proceso la totalidad de las 3.500 empresas que están radicadas en la CMR.

¿Qué porcentaje del PBI nacional representan esas empresas? ¿Qué pasaría si se aplica la responsabilidad colectiva y solidaria a todas ellas, teniendo en cuenta los números en juego?

Esas preguntas nos dejan entrever el indudable impacto que podría tener para la economía nacional la sentencia que finalmente recaiga en la “Causa Riachuelo”.

Corresponde que intervenga la CSJN porque en el proceso son demandados el Estado Nacional, Provincial y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; y porque el curso de agua de la CMR se extiende a través de varias jurisdicciones. Existe entonces una controversia interjurisdiccional que no puede ser dirimida por otro tribunal que no sea la CSJN.

El Estado Nacional es un demandado más. Está acusado de haber incurrido en omisiones en el control; desvío de fondos públicos y falta de implementación de políticas preventivas idóneas. Sin embargo, visto a la luz de las exposiciones formuladas por la Dra. Romina Picolotti, el Estado Nacional parece no haberse dado cuenta que está en el banquillo de los acusados: se limitó a anunciar gubernativas, cuando no a adoptar una actitud acusatoria.

La Provincia de Buenos Aires realizó una presentación imprecisa, y teñida de anuncios gubernativos y generalidades. Por el contrario, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a través de una vehemente exposición de su representante, puntualizó que la mayor parte de la contaminación se produjo antes de que se declarara autónoma a través de la Reforma Constitucional de 1994, correspondiendo entonces la carga de la responsabilidad al Estado Nacional.

Los municipios bonaerenses demandados también se defendieron enfáticamente, negando seriedad a la demanda y trasladando la responsabilidad por la contaminación al sector privado. Los municipios invocaron también que históricamente carecieron de los poderes y los recursos necesarios para prevenir y evitar la contaminación.

No todos los municipios demandados se encuentran en la misma situación. No es lo mismo Avellaneda, donde están radicadas más del 30% de las empresas demandadas, que Cañuelas, que si bien integra la CMR, no tiene dentro de su territorio ninguna empresa demandada.

El universo de las empresas demandadas es muy heterogéneo, por no decir extraño.

Allí conviven, entre otras, empresas estatales como AySA; pymes como Fábrica Justo, dedicada a la elaboración de caramelo líquido y esencia de vainilla; Shell C.A.P.S.A., dueña de la imponente Refinería Buenos Aires ubicada en el Polo Petroquímico de Dock Sud (PPDS); Dow Química S.A., que operaba un depósito de productos químicos en el PPDS sin desarrollar actividades industriales; Danone Argentina S.A., titular de un establecimiento industrial dedicado a la elaboración de lácteos radicado en la cuenca superior; Molinos Río de la Plata S.A., que fabrica margarina en Avellaneda; Sulfargen S.A., subsidiaria de una importante multinacional y dueña de una planta industrial cerrada desde hace años; varias curtiembres (Sadesa; Urcivoli; Angel Giordano; Curtiduría Gaita); algunos frigoríficos (Las Heras; Coto); un operador de residuos peligrosos en quiebra; la automotriz Mercedes Benz; instalaciones petroquímicas de YPF y Petrobrás Energía en el PPDS; un depósito de aceites vegetales; un lavadero de camiones; una central térmica de generación de energía eléctrica; una planta de asfalto; el relleno sanitario operado por CEAMSE; una fábrica de sebos; etc.

Establecimientos nuevos junto con establecimientos antiguos. Plantas industriales junto con depósitos y concesionarios de servicios públicos. Empresas radicadas en la cuenca superior junto con empresas ubicadas en la cuenca media e inferior. Empresas activas junto con empresas discontinuadas. Empresas de primera línea junto con empresas consideradas notoriamente infractoras. Empresas estatales junto con empresas privadas. Grandes empresas junto con pymes.

No cabe duda que el criterio de selección para demandar ha sido o bien muy ecléctico o bien muy caprichoso.

No todas las empresas contestaron la demanda. Diez de las cuarenta y cuatro empresas demandadas no lo hicieron, por lo que se encuentran técnicamente “en rebeldía” ante el Tribunal.

Quizá muchas estén quebradas o hayan sido liquidadas. Quizá algunas ya no existan sino por algún rastro que dejaron en el predio donde alguna vez funcionaron. O tal vez algunas hayan sido mal notificadas. Quién sabe.

Entre los abogados de los demandantes, sobresale el nombre del Dr. Jorge Mosset Iturraspe, un experto en Derecho Civil, Doctor en Ciencias Jurídicas y miembro de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba. En su dilatada trayectoria, fue profesor titular de varias universidades, autor de numerosas publicaciones jurídicas e incluso conjuez de la CSJN.

Según el diario “El Cronista Comercial” (Suplemento Asuntos Legales, Lunes 3 de diciembre de 2007, página V), estos serían los estudios jurídicos que representan a las 19 principales empresas demandadas en la “Causa Riachuelo”:

Las pymes que contestaron la demanda (Química True; Materia Hnos.; Sea Tank Coastal Petroleum S.A.; Rasic Hnos.; Frigorífico Las Heras; Fábrica Justo; Trieco; algunas curtiembres, etc.) recurrieron en general a asesores legales internos o individuales. Entre ellos se destaca Juan Manuel Casella, abogado de Química True y ex figura emblemática del radicalismo bonaerense.

La defensa del Estado Nacional estuvo en manos de la Dra. Romina Picolotti, titular de la SADS. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires fue representada por su ex Procurador General, Dr. Agustín Zbar. La Provincia de Buenos Aires fue representada por su Fiscal de Estado, el Dr. Ricardo Szelagowski. Los municipios demandados unificaron su representación en el Estudio De la Plaza.

Las empresas demandadas negaron en la totalidad de los casos la existencia de un nexo causal entre su actividad y la contaminación de la CMR. Algunas plantearon que la demanda era defectuosa debido a su generalidad y falta de precisión. Hubo empresas que criticaron las teorías jurídicas que flexibilizan el requisito de la causalidad para imputar responsabilidad.

Prácticamente todas afirmaron que la principal causa de la contaminación de la CMR fue la desidia y la desinversión estatal. Algunas se quejaron por la violación de su derecho de defensa, mientras que otras insistieron menos en este punto y prefirieron “pasar a la ofensiva”. Por ejemplo, varias empresas “de primera línea” no se privaron de culpar también al sector empresario que incumple la normativa ambiental y no invierte en tecnologías apropiadas.

Varias empresas invocaron la prescripción del daño. Solo algunas señalaron que la Ley General del Ambiente 25.675 no tiene aplicación retroactiva y que, por lo tanto, no se aplica a las actividades anteriores a su sanción, que tuvo lugar el 28 de noviembre de 2002 (paradójicamente, la cuarta y última Audiencia Pública tuvo lugar en el aniversario de dicha sanción).

La gran mayoría de las empresas expresaron que correspondía que la CSJN cite a la totalidad de las 3.500 empresas radicadas en la CMR, pero solo un puñado de ellas asumieron el riesgo de citarlas en forma directa, asumiendo el riesgo de cargar con las costas judiciales (factor no desdeñable si tenemos en cuenta los montos en juego). Por otra parte, de resultar exitoso el planteo de este puñado de empresas, el resto también se favorecería, a modo de “free ryders” .

Las empresas de primera línea sacaron a relucir sus inversiones e instalaciones de tratamiento.

Casi todos cargaron las tintas sobre las curtiembres y los frigoríficos. Hasta los frigoríficos sacaron pecho frente a las curtiembres.

Las alimenticias tomaron distancia de los compuestos químicos que –según los demandantes- contribuyen mayormente a la contaminación de la CMR. Los depósitos de sustancias químicas enfatizaron que no realizan actividad industrial alguna. Algunas empresas, como Danone y Shell, puntualizaron que no realizan ninguna descarga industrial a la CMR.

Las empresas ubicadas en la cuenca inferior del Río Matanza – Riachuelo (incluyendo el PPDS), señalaron que el curso de agua ya llega contaminado y que su contribución no es significativa. Las empresas ubicadas en la cuenca superior indicaron que allí no hay contaminación. Algunas empresas ubicadas en la cuenca media apuntaron sus dardos sobre el PPDS.

Más de un siglo después del caso de los “Saladeros de Barracas”, el desarrollo del Derecho Ambiental se entrelaza nuevamente con el destino del Riachuelo.

Evolución o Metamorfosis de FARN

La Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) es una ONG que se apoya en una reconocida trayectoria desde su fundación en el año 1985. Es una ONG sin fines de lucro, apartidaria, cuyo objetivo principal es promocionar el desarrollo sustentable a través de la política, el derecho y la organización institucional de la sociedad.

Mientras fue dirigida por Pedro Tarak durante los años 90’, FARN era conocida por guardar una posición contemporizadora y equidistante en cuestiones que involucraban conflictos ambientales, al punto que se decía que “la posición de FARN era no tener posición”.

Sin embargo, el perfil de FARN comenzó a cambiar desde la etapa en que fue presidida por el Dr. Daniel Sabsay. Entonces, FARN organizó el “Programa Control Ciudadano”, una iniciativa pionera en materia de “abogacía en el interés público”. Con el tiempo, la posición de la FARN tornó más combativa. Por ejemplo, se posicionó contra INVAP y el Gobierno Nacional en la discusión acerca del ingreso de combustible nuclear gastado desde Australia.

FARN profundizó en los últimos tiempos su perfil militante. Se presentó como demandante en la “Causa Riachuelo”, y varias empresas de primera línea le reprocharon que, pesar de su familiaridad con la temática ambiental, colocó en la misma bolsa a empresas ejemplares, junto con empresas notoriamente infractoras. Actualmente, FARN es presidida por su Directora Ejecutiva, la Dra. María Eugenia Di Paola. También forman parte del elenco profesional de FARN el Dr. Andrés Nápoli (uno de los abogados de las demandantes) y la Dra. Carina Quispe Merovich.

Para mayor información: www.farn.org.ar

A fines del siglo XIX nuestra Corte Suprema de Justicia emitió el célebre fallo “Saladeristas de Barracas”, a través del cual afirmó enfáticamente de que las habilitaciones administrativas emitidas a favor de establecimientos industriales no constituían una licencia para esparcir la enfermedad y la muerte en su derredor.

La CSJN señaló posteriormente, en su sentencia interlocutoria del 20 de junio de 2006, que muchos de los estudios presentados se encontraban desactualizados.

Esta acusación hace referencia a un préstamo por U$D 250 millones otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el saneamiento del Riachuelo, que fue utilizado para paliar los efectos sociales de la crisis de 2001.

Ver D´Agostino, Carolina; La UBA critica el Plan Oficial; Gerencia Ambiental Nro. 138; Julio de 2007; pág. 30 y ss.

Expresión del inglés, que alude a “quien viaja sin pagar boleto”.